中青报·中青网记者 张均斌
税制改革的每一步进展，都意味着更公平的税负分担和更精准的民生支持。当个税真正成为调节收入分配的有力工具，当每一个纳税人都能感受到税制的公平与温度，这场历时多年的税制变革才算真正完成了它的历史使命。
中国的个人所得税改革又站在了新的十字路口。
财政部《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》在部署今年财税改革任务时，要求进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用。
这是时隔三年，预算报告再次提及个税改革。不同于以往强调的“减税”红利，这次的改革重点转向了“再分配”，背后的底色是追求更“公平”的税制。
现代税法内蕴规范理财行为的政治功能、促进公平分配的社会功能和保障经济发展的经济功能。其中，促进公平分配的社会功能居于中心地位，个人所得税在此发挥重要作用。
迄今为止，中国已经进行了七轮个税改革，每轮改革都会兼顾公平与效率、组织收入与调节分配等多重关系，但不同阶段各有侧重。以2018年开始的第七轮个税改革为例，在“十三五”及“十四五”时期，老百姓更多感受到的是减税红利。
如今，“十五五”规划纲要提出，加大税收调节力度和精准性，健全自然人税费服务和监管体系，实行劳动性所得统一征税。充分发挥专项附加扣除政策作用，加大个人所得税抵扣力度。探索完善资本利得税收调节机制，加强对高收入者税收监管。
这些要求都剑指“再分配”。北京国家会计学院副院长李旭红认为，“十五五”规划纲要中关于个税的表述，最大的特点在于更加突出“精准调节”和“系统协同”，不仅强调税制本身的完善，还更加注重个税在收入分配格局中的功能发挥，统筹税负公平与收入分配调节，改革导向更明确、制度设计更成熟。
个税的“小众化”困境
第七轮个税改革在税制的很多方面都进行了重塑。
比如，首次引入综合计税模式、提高个税起征点、增加子女教育等7项专项附加扣除等，这些举措大幅降低了中低收入者个税税负，2019年减税规模超过4400亿元。综合和分类相结合的模式，在促进收入公平分配方面也迈进了一大步。
但学术界不少人认为，我国个人所得税制度具有调节收入分配的功能，但调节作用比较有限。原因包括税收收入规模偏小、平均税率过低、税收征收能力不足等。
中国人民大学财政金融学院教授岳树民研究发现，综合课税小幅提高了个税的收入再分配效应，但在基本减除费用、专项附加扣除、税率结构等税制要素影响下，个税平均税率大幅下降，个税总体的收入再分配效应减弱。
以个税起征点从3500元提高至5000元为例，上海财经大学公共政策与治理研究院院长田志伟算了一笔账：月收入低于3500元的群体不会获得任何减负，月收入介于3500元至5000元的群体最高可享受减税45元；对于适用45%最高边际税率的高收入纳税人而言，可获得减税675元。
“每次提高基本减除费用标准，实际是高收入人群减负更明显。”田志伟说，基本减除费用标准过高，部分抵消了个人所得税整体的收入分配调节效应。
同时，由于扣除标准高、扣除项目多、扣除规模大，我国实际缴纳个税的纳税人数量过少。
国家税务总局发布的2023年度个税汇算清缴数据显示，我国取得综合所得的人员中，无需缴纳个税的人员占比超过七成，在剩余不到三成的实际缴税人员中，60%以上仅适用3%的最低档税率，缴税金额较少。复旦大学经济学院教授刘志阔认为，我国个税目前在运行格局上呈现出“低收入群体免税、中等收入群体负担集中、高收入群体贡献不足”的特征。
这直接影响了个税的规模。2025年，我国个税收入16187亿元，占全国税收收入的比重是9.18%。从规模上看个税是万亿元的大税种，但从比例上看，个税仍是个小税种。业内的共识是，只有做大个税规模，个税才能真正发挥调节收入的作用。
稳步扩围经营所得
为了改革的平稳过渡，不增加纳税人的负担，第七轮个税改革对工资薪金、劳务报酬、特许权使用费、稿酬4项劳动所得实行综合计税；对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得等，仍采用分类征税方式，按照规定分别计算个人所得税。
这一“小综合、大分类”的模式距离理想的税制仍有差距。因此，“逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”正是“十五五”规划纲要明确的改革方向。
事实上，个税综合征收的扩围工作在“十四五”期间财政部就已明确，但时至今日，改革仍未落地，这也凸显了这项工作的复杂性。
李旭红认为，劳动性所得统一征税推进相对缓慢，究其原因，一方面，不同类型劳动所得在取得方式、支付环节及收入波动性上差异显著，统一计税存在技术与制度设计难题；另一方面，税收信息共享机制尚未完全打通，平台经济、灵活就业等新业态收入隐蔽化、多元化，难以及时精准纳入征管体系，叠加改革需兼顾财政可持续性与群体税负预期，进一步增加了推进难度。
创造条件将经营所得稳步纳入综合所得征收范围是学界认为的优先选项。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，经营所得偏重劳动性所得，和综合所得的税率结构、扣除、申报方式较为相似，在征管衔接上不存在很大的障碍。将其纳入综合所得，可以防止通过转换收入性质避税，增强税制公平性。
目前，我国的个税制度对个人劳务报酬所得和经营所得的定义在业务范围上存在较多的交叉重叠；随着零工经济日益盛行，生产经营所得和劳动所得也愈发难以明确区分。此前，部分明星网红偷逃税事件多是非法钻了制度的漏洞。若两者综合征收，问题也就迎刃而解了。
但问题也存在。田志伟说，从征管来看，经营所得的纳税人数量庞大，业务范围广泛，特别是个体工商户的成本核算困难，很多经营者无法提供完整的成本费用凭证，“可能会面临征管难题”。
还有税率的差别。我国现行的个人所得税法规定，工资薪金等四项综合所得统一适用3%-45%的超额累进税率纳税；个人取得的经营所得单独纳税，适用5%-35%超额累进税率。个人独资企业、合伙企业不需要缴纳企业所得税，而是比照经营所得征收个人所得税。
补齐资本所得税收短板
更大的争议在于：资本所得是否应该纳入综合征收范围？
根据刘志阔的研究，当前个税中劳动经营类收入长期占据主体地位，而利息、股息红利、财产租赁及转让所得等资本财产类收入占比不足30%，且自2019年后持续下降。
不同于综合所得适用的七级超额累进税率，目前我国各项资本财产类所得均统一按20%的税率征收，叠加大量针对资本和财富的豁免性税收优惠，使得税制在财富存量和资本收益环节覆盖面不足。
一段时间以来，一些企业创始人只领取象征性的1元年薪甚至不领薪酬，背后暗藏着高收入群体通过资本运作的避税考量。“十五五”规划纲要提出“探索完善资本利得税收调节机制”，正是要在这一方向上补齐制度短板。
刘志阔说，从国际经验和税制公平性的角度看，应该对资本财产类所得的税收政策进行系统性完善，在清理规范税收优惠的框架下，逐步将资本利得类收入纳入个人所得税应税收入的征管框架中。
他还说，要通过“加强对高收入者税收监管”来防范其通过资本转换、跨境安排等方式规避税收。
但对于是否将所有资本所得纳入综合征收，学者的态度更为谨慎。
岳树民撰文指出，对资本所得实行综合征收可能会影响资本所得的流动性，导致资本外流。同时，考虑到高端人才引进、激励企业创新、鼓励长期投资等因素，短期内不宜将所有资本所得纳入综合所得范围。
施正文建议，可以稳步推进，比如将持股期限在半年内的股息、红利所得，高额投机获利等短期资本所得先纳入综合所得，避免造成纳税人负担明显增加或资本市场波动。
专项附加扣除政策更注重结构优化
学者们关注的另一项改革重点是专项附加扣除政策的精准性。
目前，除了允许个人大病医疗在8万元限额内据实扣除，其余6项专项附加扣除均采取定额扣除，比如每个婴幼儿照护费用扣除标准为每月2000元，住房贷款利息扣除标准为每月1000元，（独生子女）赡养老人扣除标准为每月3000元。
定额扣除的方式简便易行，但显然无法真实准确地反映不同家庭、个人的实际负担差异。
对此，李旭红建议，健全动态调整机制，结合居民消费支出、物价水平与家庭结构变化，合理调整扣除标准、扩大覆盖范围。同时，强化政策精准适配性，聚焦养老、育儿、住房、教育等重点民生领域，细化扣除标准，提升政策靶向性。
刘志阔说，在未来条件成熟的情况下，可以结合消费者终端支付即开具发票的改革试点。以发票等有效凭据进行据实分类限额抵扣，一方面提高政策的精准性，另一方面可以促进整个增值税开票链条的完整。
这位经济学者就完善专项附加扣除政策，提出了更进一步的主张——应研究探索可退还式的专项附加扣除政策。
他说，当前制度下，专项附加扣除政策只有在纳税人实际需要缴纳个税的情况下才能发挥作用。然而，取得综合所得的纳税人中超过七成最终无需缴纳个人所得税，这意味着对于占多数的中低收入群体而言，无论如何扩大专项附加扣除的项目和标准，他们都无法享受到任何政策红利。
在引入税收抵免规则后，个人所得税应纳税额计算公式为：应纳税额=应纳税所得额×适用税率-各项税收抵免。
“引入可退还式税收抵免机制，使中低收入群体在综合所得低于免征额的情况下，仍能就符合条件的扣除项目获得实际的财政补贴，形成实质上的‘负所得税’调节效果。”刘志阔说，这将大幅提升该政策的覆盖面和有效性，真正惠及最需要政策支持的群体。
田志伟也做了相关测算研究，结果表明，在可退税的抵免制度替代减除费用后，在税收收入规模不变的情况下，个人所得税的收入再分配效应大大增强。
个税改革不同的路径还有很多。站在“十五五”的门槛上回望，中国个税制度经历了从分类到综合与分类相结合的历史性转变。但显然，距离建成公平、高效、现代化的个税制度，仍有漫长的路要走。
可以确定的是，对于你我而言，税制改革的每一步进展，都意味着更公平的税负分担和更精准的民生支持。当个税真正成为调节收入分配的有力工具，当每一个纳税人都能感受到税制的公平与温度，这场历时多年的税制变革才算真正完成了它的历史使命。
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